La loi dubaïote sur l'expropriation ne définit pas l'« utilité publique » — le Secrétariat général du Comité suprême de législation a donc publié une interprétation officielle du terme. Elle énumère ce qui relève de l'utilité publique, pose quatre critères de projet et répond à la question sensible : une société privée PEUT demander une expropriation, mais seulement pour un projet d'utilité publique ; jamais pour étendre sa propre opération commerciale. En vertu de la loi n° 14 de 2024, ces notes lient toutes les personnes et ont la même force que la législation qu'elles interprètent.
Vérifié le 15.09.2026 auprès des sources officielles : le texte des notes explicatives provient du portail législatif de Dubaï (dlp.dubai.gov.ae) ; l'édition dont nous disposons porte la mention 2025. Les liens vers la source figurent à côté de chaque règle et en fin de texte. Le portail précise que la version anglaise est une traduction et que le texte arabe prévaut en cas de conflit. Ceci n'est pas un conseil juridique : une expropriation donnée s'apprécie sur ses propres documents.
La loi n° 2 de 2022 n'autorise l'expropriation que pour l'utilité publique et contre une indemnisation équitable. Or la loi ne définit pas l'« utilité publique ». Cette lacune est comblée par un document distinct — et il n'est pas indicatif.
Le document est constitué des Explanatory Notes on the Interpretation of « Public Benefit » in Law No. (2) of 2022, publiées par le Secrétariat général du Comité suprême de législation à la demande du Comité d'expropriation.
Pourquoi cette interprétation lie
Une note de bas de page du document renvoie à l'article 8(b)(4) de la loi n° 14 de 2024 sur le Comité suprême de législation :
« explanatory notes issued by the General Secretariat of the Supreme Legislation Committee in the Emirate of Dubai and published in the Official Gazette of the Government of Dubai, including the interpretation of the provisions of such Legislation, are "binding on all persons and have the same force of law as the Legislation being interpreted." »
« les notes explicatives émises par le Secrétariat général du Comité suprême de législation de l'émirat de Dubaï et publiées au Journal officiel du gouvernement de Dubaï, y compris l'interprétation des dispositions de cette législation, sont "contraignantes pour toutes les personnes et ont la même force de loi que la législation interprétée". » — Notes explicatives sur l'« utilité publique », note i
Il ne s'agit donc pas du commentaire d'un juriste mais d'un texte placé au même rang que la loi qu'il explique.
Cinq conditions d'une expropriation licite
Les notes posent d'emblée l'expropriation comme une exception au principe général de protection de la propriété privée, licite seulement si cinq conditions sont réunies :
- le Comité d'expropriation a pris une décision d'expropriation à l'encontre du propriétaire ;
- la finalité est d'atteindre une utilité publique de bonne foi et licite ;
- la décision du Comité repose sur des considérations objectives ou des projets de développement servant l'émirat ;
- la décision d'expropriation est en adéquation avec l'objectif poursuivi ;
- l'expropriation intervient contre une indemnisation équitable selon les règles de la loi.
La procédure et les délais de l'expropriation elle-même figurent dans notre lecture de la loi n° 2 de 2022, et le contenu de l'indemnisation des constructions dans notre lecture de la résolution n° 6 de 2024.
Ce qui relève de l'utilité publique
Les notes indiquent expressément que l'article 2 de la loi ne donne aucune définition, mais que le concept ressort des articles 2, 4, 5 et de l'article 8(a)(1). Vient ensuite une liste — ouverte, « y compris, sans s'y limiter » :
| Catégorie | Exemples tirés du texte |
|---|---|
| infrastructures publiques : construction, extension, développement | routes, ponts, tunnels, réseaux d'eau et d'électricité, assainissement, stations de métro et autres équipements publics |
| projets de service public ou à caractère social | hôpitaux, écoles, équipements sanitaires et environnementaux |
| projets urbains et de développement à caractère public | parcs publics, places, mosquées, espaces verts, plages, aménagement des fronts d'eau |
| projets économiques ou d'investissement à finalité d'utilité publique — s'ils réalisent un intérêt public significatif | zones logistiques, complexes gouvernementaux, développement urbain servant le plan directeur de l'émirat |
La dernière ligne rattache l'expropriation au cadre d'urbanisme : le plan directeur que la loi de 2023 a érigé en plan de structure est traité à part.
Puis une limite immédiate : si l'objectif est de procurer un avantage financier ou commercial à une personne ou une entité déterminée, l'expropriation n'est pas permise.
Quatre critères pour un projet
Les notes tirent de la loi les critères permettant de considérer qu'un projet sert l'utilité publique :
- le projet appartient à l'entité requérante et sa réalisation vise une utilité publique ;
- avant d'approuver l'expropriation, le Comité doit s'être assuré que le projet est faisable et sert l'utilité publique ;
- il doit être établi qu'aucune alternative d'aménagement réalisable ne permet de mener le projet sans expropriation ;
- l'expropriation suit les procédures légales et intervient contre une indemnisation équitable.
Le troisième critère est le meilleur argument du propriétaire : l'expropriation ne doit pas être seulement commode, mais inévitable.
La définition retenue
Les notes formulent le terme ainsi :
« Public Benefit: The purpose which, in accordance with the adopted planning and urban policies, is intended to achieve a public interest or to provide a social, urban, economic, or developmental service that benefits the community. »
« Utilité publique : la finalité qui, conformément aux politiques d'aménagement et d'urbanisme adoptées, vise à réaliser un intérêt public ou à fournir un service social, urbain, économique ou de développement profitant à la collectivité. » — Notes explicatives sur l'« utilité publique »
Et la conclusion : l'utilité publique, la décision du Comité d'expropriation et l'indemnisation équitable du propriétaire constituent les piliers indispensables de la légalité de toute expropriation dans l'émirat. Qu'il en manque un, et la légalité tombe.
Une société privée peut-elle demander une expropriation
Les notes posent la question frontalement et y répondent en deux temps.
Oui, elle le peut. La loi n'interdit pas aux entités privées de saisir le Comité d'expropriation, pourvu que l'expropriation poursuive des fins publiques et serve l'utilité publique. La définition de l'« entité requérante » à l'article 2 n'est pas limitative : elle dit « y compris, mais sans s'y limiter » la municipalité de Dubaï, l'Autorité des routes et des transports et les autorités de zones franches. Et l'un des objectifs de la loi (article 4) est de permettre aux entités publiques et privées de réaliser leurs projets d'utilité publique.
Mais uniquement pour un projet. Une entité privée peut demander l'expropriation à condition que la réalisation d'un projet servant l'utilité publique lui ait été confiée.
Et jamais pour elle-même. Si une société privée demande l'expropriation dans son seul intérêt privé — par exemple pour étendre son projet commercial ou immobilier —, la demande est « manifestement incompatible » avec la notion d'utilité publique, et le Comité ne peut l'approuver : l'avantage y est purement privé.
Pour un propriétaire dont la parcelle jouxte le projet d'un tiers, c'est la partie la plus utile du document.
Où cela s'applique
Les notes reprennent la limite de la loi elle-même : celle-ci régit toutes les expropriations de biens dans l'émirat, y compris dans les zones de développement spécial et les zones franches, telles que le Dubai International Financial Centre — que l'expropriation profite à des entités publiques ou à des entités privées chargées de projets d'utilité publique.
La même formule de champ figure dans la loi d'urbanisme, la loi sur les déchets et les deux codes techniques — le code de la construction et le code de sécurité des chantiers.
Ce que nous n'affirmons PAS ici
- La procédure et les délais de l'expropriation. Ils relèvent de la loi n° 2 de 2022, traitée à part ; ce texte ne porte que sur le terme.
- Le montant de l'indemnisation ou la méthode d'évaluation. Les notes traitent l'« indemnisation équitable » comme condition de légalité, non comme méthodologie.
- Le contenu de la résolution n° 2 de 2022 sur le Comité d'expropriation. Elle est mentionnée comme fondement de la demande d'interprétation ; nous n'en citons pas les dispositions.
- Le contenu de la loi n° 14 de 2024. Nous ne reprenons que le paragraphe cité dans les notes sur la force obligatoire de celles-ci.
- La date de publication des notes au Journal officiel. L'édition dont nous disposons porte 2025 ; la date exacte est à vérifier à la source.
Sources
- Explanatory Notes on the Interpretation of « Public Benefit » in Law No. (2) of 2022 Concerning Acquisition of Real Property for the Public Benefit in the Emirate of Dubai — portail législatif de Dubaï, Secrétariat général du Comité suprême de législation : champ d'application de la loi y compris zones de développement spécial et zones franches telles que le DIFC ; les cinq conditions de licéité ; l'absence de définition à l'article 2 et sa déduction des articles 2, 4, 5 et 8(a)(1) ; la liste ouverte des catégories d'utilité publique ; l'interdiction d'exproprier pour procurer un avantage financier ou commercial à une personne déterminée ; les quatre critères de projet dont l'absence d'alternative d'aménagement réalisable (article 8(a)(3)) ; la définition retenue ; la réponse sur le droit des entités privées de demander l'expropriation et l'impossibilité d'une demande formée pour leur propre intérêt commercial ; note i citant l'article 8(b)(4) de la loi n° 14 de 2024 sur la force obligatoire des notes explicatives. La loi n° 2 de 2022 a été promulguée le 3 janvier 2022 et est entrée en vigueur le 14 janvier 2022.
